Po co premier Beata Szydło pożycza ławy biesiadne? Gdzie wciąż zalega rakotwórczy azbest? Dlaczego ważny jest kształt łańcucha na szyi kierownika urzędu stanu cywilnego? Co wciągają do płuc mieszkańcy wielkich miast i małych osiedli wiejskich? Odpowiedzi na te cztery odległe od siebie pytania dotyczą jednego z najważniejszych praw człowieka. Tak samo ważnego, jak prawo do ochrony zdrowia, prawo do sprawiedliwego sądu i jak wiele innych praw.
Antypatyczny gangster odstrzelił kciuk zamożnemu badylarzowi Wiesławowi Wojnarowi, gdy ten nie umiał przekonać swego teścia Wincentego Mroza, by odsprzedał dwa hektary swojej ziemi. Na co gangsterowi był ten nędzny nieużytek - wszyscy we wsi zachodzili w głowę. Dopóki nie okazało się, że ma tamtędy biec autostrada i nawet na nieużytku można będzie się nieźle wzbogacić. Przestępca doskonale o tym wiedział, a wieśniacy z Piotrówki tej informacji nie mieli. Ten wątek "Wesela" Wojciecha Smarzowskiego przypomina sobie chyba każdy, kto film ten oglądał.
Informacja to nie tylko pieniądz
Kto ma w porę kluczowe informacje, może zarobić wielkie pieniądze. Modelowy przykład pochodzi z początków polskiej transformacji rynkowej. Biznesmenowi i byłemu senatorowi, związanemu niegdyś z tajną policją polityczną, przypisuje się zdobycie w tajemniczych okolicznościach informacji o uwolnieniu handlu walutami w 1990 roku. Dzięki temu dzień po wejściu w życie nowych przepisów wyprzedził konkurencję w otwarciu sieci kantorów wymiany walut. Dziś przygotowywanie w tajemnicy przepisu przysparzającego komuś korzyści uznano by za wielki skandal i powstałaby komisja śledcza w Sejmie. W tamtych czasach standardy demokratycznego, równego dla wszystkich dostępu do informacji albo rodziły się w bólach, albo nie obowiązywały w ogóle.
Wiedza o tym, co władza planuje i co władza robi, ma wpływ nie tylko na wielki biznes i wielkie pieniądze. Są to również sprawy kluczowe dla codziennego życia zwykłych obywateli w polskich miasteczkach i gminach.
W jednej z gmin w północno-wschodniej Polsce, w której przepływ informacji między władzą a obywatelami badała sieć obywatelska Watchdog Polska, wnioski o dofinansowanie indywidualnych instalacji fotowoltaicznych przyjmowano na zasadzie: kto pierwszy, ten lepszy. I nie byłoby w tym nic nagannego - w końcu kolejność zgłoszeń jest akceptowalnym społecznie systemem naboru wniosków obywateli o przydzielenie jakiegoś dobra rzadkiego - gdyby nie to, że najszybciej złożyli wnioski urzędnicy i ich znajomi. Pierwsi bowiem mieli dostęp do informacji, że są pieniądze na dotacje dla mieszkańców, a kolejność zgłoszeń będzie w tym wypadku decydująca.
Inna organizacja stojąca na straży tego, aby obywatele byli możliwie najlepiej poinformowani o działaniach instytucji opłacanych z ich podatków - Fundacja ePaństwo, przytacza inny przykład. W szpitalu dochodzi do zarażenia sepsą małej dziewczynki. Rodzice, co zrozumiałe w takich sytuacjach, szukają winnych. Są zdani sami na siebie. Chcą pozwać szpital do sądu, ale wiedzą, że w postępowaniu cywilnym to na nich spoczywa ciężar dowodów. Wiedzą, że w szpitalu była kontrola sanepidu, która wykazała uchybienia w reżimie sanitarnym, ale nie mają niczego na papierze. Mogliby żądać dokumentów od szpitala w ramach postępowania sądowego. Ale przecież nie wiedzą, co w nich konkretnie się znajduje. Nikt rozsądny nie rozpoczyna walki przed sądem, nie mając dowodów na swoją rację. Rodzice zastanawiają się i żądają udostępnienia wyników kontroli sanepidu, powołując się na prawo do informacji publicznej. Muszą próbować kilka razy, ale w końcu się udaje. Dostają do ręki jednoznaczny dowód, że zalecenia z kontroli sanepidu nie zostały w tym szpitalu zrealizowane.
Tego, co rodzice zrobili z tymi dowodami, fundacja już nie badała. W chwili skutecznego uzyskania informacji misja takich organizacji się kończy. Obywatel nie musi się nikomu tłumaczyć, po co jest mu potrzebna informacja o działalności instytucji publicznych. Ma do tego prawo i już.
Władza będzie modyfikować prawo do informacji
Prawo do informacji jest prawem człowieka. Takim samym jak prawo do życia czy sprawiedliwego sądu. Prawo do informacji jest w Polsce gwarantowane przez Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej.
"Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" - brzmi początek artykułu 61 polskiej ustawy zasadniczej. Dalej opisane są szczegółowe zasady realizowania tego prawa.
Władzy zaś, odwrotnie niż obywatelom, nie wolno na gruncie konstytucji wiedzieć o obywatelach więcej niż to niezbędne dla funkcjonowania państwa. "Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym" - to z kolei w pełnym brzmieniu artykuł 51.
W Polsce jawność życia publicznego i powszechny dostęp obywateli do informacji został szczegółowo uregulowany dopiero w 2001 roku. Wcześniej niby władza miała obowiązek działać jawnie (na przełomie wieków modne było słowo: transparentnie), ale obywatel, chcący się czegoś dowiedzieć, znajdował się na z góry przegranej pozycji. Nie mógł się poskarżyć do sądu, gdy władza coś przed nim ukrywała. Od szesnastu lat może.
Przyjrzeliśmy się dokładnie, co dzięki temu prawu udało się przez te lata dowiedzieć polskiej opinii publicznej. Wszystko dlatego, że w poniedziałek 6 listopada rozpoczynają się konsultacje na temat rządowego projektu ustawy o jawności życia publicznego, który dotychczas obowiązujące prawo ma zastąpić. Nowy projekt poszerza wprawdzie zakres informacji publikowanych z urzędu w internecie, ogranicza jednak możliwość pozyskiwania informacji na wniosek obywateli. Wprowadza między innymi płatność z góry za dokumenty, które urzędy muszą wytworzyć na swój koszt. Przewiduje też wprowadzenie kryterium uporczywości. Interesanci, którzy będą żądać informacji zbyt uporczywie, będą odsyłani z kwitkiem, gdy urzędnik dojdzie do wniosku, że realizacja ich prawa do informacji znacząco utrudni działanie urzędu.
Zanim więc w ramach oficjalnych konsultacji władza wytłumaczy, dlaczego dobrostan urzędników jest ważniejszy niż konstytucyjne prawo obywateli do informacji, próbujemy z przedstawicielami organizacji walczącymi o jawność działania państwa dokonać wstępnego podsumowania. Czego opinia publiczna w Polsce nie dowiedziałaby się, gdyby nie gwarantowane konstytucją i ustawą prawo do informacji?
Nie jest idealnie, ale oby nie było gorzej
Wszyscy nasi rozmówcy zastrzegają, że nie wolno idealizować obecnego stanu. To, że może być gorzej, wcale nie oznacza, że obecnie jest dobrze - zgodnie mówią eksperci trzech pozarządowych organizacji patrzących władzy na ręce.
- Mamy niezłe prawo w tej kwestii, ale jego realizacja jest cały czas wielkim problemem - mówi Wojciech Klicki z Fundacji Panoptykon. - Urzędy często odmawiają informacji. Obywatel może się odwołać do sądu, tylko co z tego, skoro postępowanie trwa trzy lata. Po takim czasie, nawet gdy obywatel wygra, może liczyć na uzyskanie nieaktualnej informacji. A informacja nieaktualna jest bezużyteczna.
W dodatku, jak wskazuje inna nasza rozmówczyni, w ostatnich kilkunastu latach ukształtowała się linia orzecznicza sądów, na którą urzędy chętnie powołują się, by uzasadnić odmowę udzielenia informacji. Można więc, zgodnie z orzecznictwem, nie ujawniać dokumentów o charakterze roboczym, o spotkaniach decydentów, z których nie powstały protokoły ani notatki służbowe. Urzędy, powołując się na wyroki sądów, twierdzą wprost, że część decyzji ma prawo zapadać w zaciszu gabinetów i opinia publiczna nie musi znać szczegółów.
"W orzecznictwie sądowym szeroko akceptowany jest pogląd, zgodnie z którym organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć, musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań" - tak odmowę udzielenia informacji o tym, czy prof. Michał Królikowski pracuje nad prezydenckimi projektami ustaw sądowych uzasadniła nam dwa miesiące temu Kancelaria Prezydenta.
- Sądy zagwarantowały urzędom pewien margines swobody i dyskrecji i teraz mamy taki tego między innymi skutek, że ustawy o sądach powstają na spotkaniach, których przebiegu opinia publiczna kompletnie nie zna - mówi Katarzyna Batko-Tołuć z sieci obywatelskiej Watchdog Polska.
Przy całym krytycznym stosunku do tego, jak w praktyce funkcjonuje obecnie dostęp obywateli do informacji, działacze na rzecz jawności przyznają, że przez tych kilkanaście lat udało się osiągnąć pewien postęp w zmuszaniu władz do jawności działania.
Jawny jest więc proces przygotowywania ustaw, ale tylko projektów rządowych, bo prezydenckich i poselskich już mniej. Wiadomo więc dzięki temu, że w części spraw rozpatrywanych przez rząd nie ma jednomyślności. Bo w przypadku na przykład prawa wodnego wystąpił długotrwały spór między ministrami transportu i środowiska o to, kto będzie rządził na wodnych szlakach transportowych. Ostatecznie rząd powierzył rozstrzygnięcie tej kwestii ministrowi środowiska. Z jawnych dokumentów można dowiedzieć się również, że forsowany przez ministra sprawiedliwości projekt zmian w przepisach o obronie koniecznej doczekał się druzgocącej recenzji Prokuratorii Generalnej, co nie przeszkodziło Radzie Ministrów przyjąć projekt i skierować go do Sejmu.
Poza organizacjami pozarządowymi w internecie działają pojedyncze osoby kontrolujące poczynania rządzących. Osoby te nie tylko śledzą to, co ukazuje się w państwowych biuletynach, ale i żądają informacji. Dzięki aktywności prywatnych osób na światło dzienne wyszły między innymi takie sprawy, jak wymiana składów orzekających w kilkudziesięciu już trwających sprawach przez Trybunałem Konstytucyjnym po objęciu stanowiska prezesa przez Julię Przyłębską.
Ujawniane są też sprawy mniejszej rangi, ale dające wgląd opinii publicznej w to, co jest troską urzędników i jakie sprawy musi rozstrzygać władza. Media podchwyciły ustalenia internauty używającego nazwy @dane_publiczne, z których wynikało, że troską kierowników urzędów stanu cywilnego i sędziów sądów powszechnych jest zbytnie podobieństwo elementów łańcuchów zakładanych na szyje w czasie sprawowania publicznych godności. Wzór łańcucha korygował więc minister i dziś prawdopodobnie już nikt nie pomyli kierownika USC z sędzią na podstawie zbyt podobnych łańcuchów.
Kropla drąży skałę. Z roku na rok wiadomo coraz więcej
Dzięki dostępowi do informacji publicznej obywatele mogli się też dowiedzieć, ile kosztował transport lotniczy najwyższych urzędników państwowych na nabożeństwo odprawione przez papieża Franciszka w Krakowie (0,55 mln zł), za ile specjaliści zbudowali stronę beataszydlo.pl (27,8 tys. zł), a ile kosztowało wypożyczenie z prywatnej firmy ław biesiadnych, gdy premier zaprosiła dzieci do ogrodów KPRM na Dzień Dziecka (1525 zł).
- Coraz więcej instytucji, z własnej woli, a nie na wniosek obywateli, publikuje na swoich stronach rejestry zawieranych umów. Nie jest to jeszcze większość, ale jeszcze kilka lat temu, gdy instytucje publiczne zawierały umowy z podmiotami prywatnymi, nie ujawniały ich treści, powołując się na ochronę prywatności - przypomina Katarzyna Batko-Tołuć.
W tej kwestii pięć lat temu zapadło ważne i korzystne dla jawności życia publicznego orzeczenie Sądu Najwyższego. Zgodnie z jego tezą każdy, kto wyciąga rękę po publiczne pieniądze, już na wstępie rezygnuje ze swojego prawa do prywatności i musi liczyć się z tym, że opinia publiczna dowie się, ile zarobił na usłudze opłaconej z pieniędzy podatników.
O ten rodzaj jawności walczył przed laty warszawski radny PiS Jarosław Krajewski. Dziś poseł i klubowy kolega ministra Mariusza Kamińskiego, którego projekt ustawy odcina od informacji publicznej uporczywych interesantów. Krajewski walczył wtedy o ujawnienie tożsamości osób i nazw prywatnych firm, z którymi warszawski ratusz zawiera umowy cywilnoprawne.
Jako radny Krajewski dał się poznać z uporu w dążeniu do ujawniania różnych spraw - czy to za pomocą interpelacji, czy w drodze dostępu do informacji publicznej. Czy był uporczywym interesantem dla władz i gdyby obowiązywał przepis Kamińskiego, niczego by się nie dowiedział? On sam twierdzi, że nie. Zapewnia, że był jedynie konsekwentny. Gdzie jednak jest granica między konsekwencją w działaniu a uporczywością? Tego nie sposób wyznaczyć nawet najszczegółowszym przepisem prawnym.
- Nawet gdyby została stworzona definicja uporczywości, to i tak to, czy czyjeś zachowanie wypełnia znamiona tej definicji, pozostanie kwestią oceny urzędnika - mówi Wojciech Klicki z Fundacji Panoptykon.
Jarosław Krajewski - według własnej oceny nie uporczywy, a konsekwentny w działaniu - pytał więc przed laty nie tylko o rzeczy o charakterze zasadniczym, ale i o drobne sprawy na poziomie warszawskich dzielnic i osiedli, mniej istotne z punktu widzenia polityki, ale bardzo ważne dla mieszkańców. Tak rozumiał rolę radnego.
To nie tylko wielka polityka
Przedstawiciele organizacji walczących o jawność potwierdzają: dostęp obywateli do informacji na poziomie lokalnym, w indywidualnych sprawach ich dotyczących, jest co najmniej równie ważny, a być może ważniejszy niż przejrzystość w polityce na poziomie krajowym.
Sieć obywatelska Watchdog Polska pomagała więc matce uczennicy z zespołem Aspergera dowiedzieć się, gdzie giną pieniądze na asystentów nauczycieli. Dzieci dotknięte tą przypadłością, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i psychologiczną, nie muszą uczyć się w szkołach specjalnych. Mogą chodzić do zwykłej szkoły, tyle że nauczycieli mających pod opieką takie dzieci powinni wspierać asystenci. W przypadku, którym zajmowała się sieć Watchdog, okazało się, że wbrew zapewnieniom ministerstwa gmina twierdziła, że nie miała pieniędzy na zatrudnienie asystenta nauczyciela. Matka uczennicy postanowiła się więc dowiedzieć, czy ktoś mija się z prawdą, czy pieniądze gdzieś po drodze giną. Gdy urzędnicy zetknęli się z dociekliwą, świadomą swych praw obywatelką, pieniądze na zatrudnienie asystenta się znalazły i dziecko mogło uczyć się w zwykłej szkole, a nie w szkole specjalnej.
Krzysztof Izdebski z Fundacji ePaństwo zauważa, że dzięki informacji publicznej system oceniania uczniów w szkołach stał się bardziej przemyślany, przejrzysty i zobiektywizowany.
- Coraz więcej szkół ma świadomość, że rodzice mogą żądać dostępu do protokołów z rad pedagogicznych, na których zapadają decyzje co do klasyfikowania uczniów do ocen śródrocznych i końcowych. Informacją publiczną jest system oceniania uczniów w szkołach, a zatem i kryteria, które trzeba spełnić, żeby dostać konkretną ocenę - wylicza Izdebski.
- Z naszych obserwacji wynika, że na lokalnym poziomie ludzi najbardziej interesują kwestie związane z ochroną przyrody i ze zdrowiem - informuje Katarzyna Batko-Tołuć w Watchdog Polska. - Pytają, gdzie jeszcze zalega azbest, jaki jest poziom czystości wód w wodociągach i kąpieliskach, gdzie planowana jest budowa farm wiatrowych i gdzie znajduje się najbliższa stacja analizująca czystość powietrza.
- W obliczu zagrożenia smogiem korzystamy z informacji o stężeniu pyłów w powietrzu zamieszczanych w internecie i aktualizowanych w czasie rzeczywistym. Mało kto zdaje sobie z tego sprawę, ale to, że obywatele mają dostęp do takich danych, jest również realizacją prawa do informacji publicznej. To, że służby ochrony środowiska publikują takie dane i są one aktualne, nie wynika z ich dobrej woli, a z obowiązku nałożonego przez ustawę z 2004 roku - przypomina Izdebski.
Wojciech Klicki z Fundacji Panoptykon wskazuje na zupełnie inną rolę prawa do informacji, również na lokalnym poziomie. Żądanie informacji jest formą obywatelskiej kontroli nad tym, co robi władza i jej służby.
- Podejrzewam, że większość mieszkańców miast, w których zainstalowane są kamery na ulicach, nie zadaje sobie pytania, ile tych kamer jest, kto nimi steruje, gdzie się znajdują, czy rejestrują tylko obraz, czy również dźwięk, gdzie gromadzone są nagrania i jak długo są przechowywane. To, że ktoś nas filmuje bez naszej zgody w miejscu publicznym, jest istotnym ograniczeniem naszej prywatności. Czyni się to w imię bezpieczeństwa. Jednocześnie brakuje szczegółowych przepisów regulujących wszystkie zasady filmowania obywateli przez władzę. Żądanie dostępu do informacji o nagraniach jest więc w praktyce jedyną formą kontroli obywateli nad działaniami władzy - tłumaczy Klicki.
Obywatele są dociekliwi, a nie uciążliwi
Przez szesnaście lat obowiązywania ustawy część obywateli nauczyła się korzystać z prawa do uzyskiwania informacji. Czasami w sprawach niestandardowych, ale prawo jest prawem i urzędnicy muszą go przestrzegać.
Dwa lata temu głośna była sprawa liczenia krzyży wiszących w pomieszczeniach Urzędu Miejskiego w Słupsku i instytucjach podległych prezydentowi. Wszystko dlatego, że zażądał tego anonimowy internauta w trybie dostępu do informacji publicznej. Jest to przypadek wart odnotowania, ponieważ skoro informacja jest publiczna, może żądać jej każdy, nie ujawniając swojej tożsamości. Innymi słowy, nie ma powodu, aby za udostępnienie informacji publicznej "płacić" ujawnieniem swoich prywatnych danych.
Po drugie, urząd ma obowiązek na wniosek obywatela udostępnić każdą informację publiczną, której wcześniej z własnej woli nie udostępnił w internecie. Składniki majątku urzędów są informacją publiczną, więc na wniosek internautów ten sam Urząd Miejski w Słupsku, zanim zinwentaryzował krzyże, liczył również i informował o liczbie krzeseł czy liczbie żarówek świecących się w miejskich pomieszczeniach.
- Na każde takie pytanie musimy odpowiedzieć w ramach dostępu do informacji publicznej - tłumaczyła wtedy Karolina Chałecka z biura prasowego prezydenta Słupska Roberta Biedronia.
W obliczu takich doniesień pytanie o to, czy prawo do informacji nie bywa nadużywane, nasuwa się samo.
- Będę polemizować z tak postawioną tezą - oświadcza Krzysztof Idebski z ePaństwa. - Po pierwsze, trudno jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w jakimś przypadku dochodzi do nadużycia, bo to kwestia oceny dokonanej przez urzędnika. Po drugie, z badań Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego wynika, że nie wszyscy, a 60 procent ankietowanych urzędników zaledwie maksymalnie raz w roku spotkało się z przypadkami, w swojej ocenie, nadużycia prawa do informacji. Z naszych badań wynika z kolei, że zaledwie 3 procent instytucji publicznych w Polsce rozpatruje więcej niż sto wniosków rocznie o udostępnienie informacji. Nadużywanie tego prawa nie jest więc w Polsce problemem.
- Jest prosta metoda, żeby zminimalizować liczbę wniosków obywateli o udostępnienie informacji - dodaje Wojciech Klicki z Panoptykonu. - Niech urzędy publikują w internecie wszystko, co jest informacją publiczną. Wtedy obywatele nie będą musieli składać wniosków, bo wszystko znajdą sobie w biuletynach informacji publicznej.