Kilkanaście ulic Jana Pawła II w nowej, wielkiej Warszawie to najmniejszy problem, jaki może spowodować ustawa proponowana przez PiS. Pod znakiem zapytania stanie dokończenie budowy II linii metra, rozbudowa ścieżek rowerowych czy ograniczenie ruchu samochodów w centrum. Radni zaś nie będą w stanie dojść do porozumienia, bo jakie wspólne interesy wiążą gminę Halinów np. z Mokotowem? Nowe propozycje PiS to dla miasta jazda w dół bez trzymanki.
Kilkanaście ulic Jana Pawła II w nowej, wielkiej Warszawie to najmniejszy problem, jaki może spowodować ustawa proponowana przez PiS. Pod znakiem zapytania stanie dokończenie budowy II linii metra, rozbudowa ścieżek rowerowych czy ograniczenie ruchu samochodów w centrum. Radni zaś nie będą w stanie dojść do porozumienia, bo jakie wspólne interesy wiążą gminę Halinów np. z Mokotowem? Nowe propozycje PiS to dla miasta jazda w dół bez trzymanki.
Warszawiacy mieszkają w 18 dzielnicach, w których reprezentują ich lokalni radni, partyjni i niepartyjni (im dalej od centrum, tym bardziej niepartyjni). Władzę wykonawczą posiadają burmistrzowie wybrani do pełnienia swoich funkcji przez rady dzielnic. Z kolei zadania ogólnomiejskie należą do kompetencji rady miasta i wybieranego w bezpośrednich wyborach prezydenta Warszawy, który dobiera sobie współpracowników (wiceprezydentów).
Główne zarzuty wobec aktualnej organizacji miasta to zbyt daleko idąca centralizacja, która przejawia się chociażby w tym, że budżet dzielnicy jest jedynie opiniowany przez dzielnicowych radnych, a formalnie stanowi załącznik do budżetu miasta i wszystkie zmiany w nim muszą być zaakceptowane przez radę miasta.
Wśród podstawowych wad dzisiejszego ustroju miasta wymienia się brak odpowiedzialności radnych dzielnic przed mieszkańcami, którzy ich na te stanowiska wybrali, upartyjnienie samorządu i karuzelę partyjnych burmistrzów przesyłanych do kolejnych dzielnic, których po prostu nie znają.
Z drugiej strony brak reakcji wobec szeregu kluczowych problemów, takich jak coraz gorsza jakość powietrza, coraz więcej aut w coraz bardziej zakorkowanym centrum, chaotyczna zabudowa bez planów, a w oparciu o „wuzetki” czy latami niesłyszane przez władze miasta postulaty podjęcia istotnych dla mieszkańców działań (Wawelska w tunelu) budzą pytania o to: „czyje jest miasto?” i „kto decyduje” o tym, jakie są jego priorytety?
Transport
Propozycja PiS nie stanowi niestety dobrej odpowiedzi na problemy Warszawy. Poza dalszym skomplikowaniem procesów decyzyjnych i odsunięciem ich od mieszkańców jest to projekt, który umożliwia blokowanie raczej niż rozwój. Zgodnie z propozycją PiS miasto stołeczne Warszawa powiększy się o prawie 400 proc., a liczba ludności o prawie 50 proc. Ta nierówność niesie ze sobą poważne konsekwencje, szczególnie w wymiarze finansowym, bo większym potrzebom inwestycyjnym, ale także w zakresie zwykłej obsługi mieszkańców (żłobki, przedszkola, drogi, wydawanie pozwoleń i decyzji administracyjnych etc.) nie będzie towarzyszył proporcjonalny wzrost dochodów podatkowych.
Po pierwsze, powiększając obszar miasta projekt nie przewiduje przeznaczenia na te działania większych środków, a niewspółmierny wzrost liczby mieszkańców i dochodów z ich podatków nie zrównoważy wydatków i potrzeb. Np. budżet warszawskiego transportu, który w roku 2016 wyniósł ponad 4 mld zł, będzie musiał być przeznaczony na obsługę większej liczby osób, ale - co w przypadku sieci transportu ważniejsze - dużo większej powierzchni. Z niektórych warszawskich miejscowości odległość do centrum wyniesie ponad 30 km i to miasto stołeczne Warszawa będzie odpowiedzialne za zorganizowanie transportu miejskiego na całym tym obszarze. Władze miasta Warszawy już sugerują, że pieniędzy po prostu nie starczy.
Metro
Co więcej, może pogorszyć się dotychczasowy standard usług oferowanych na terenie miasta. Jednym z założeń obecnie działającego systemu, który zostanie w nowej ustawie zachowany, jest wyrównywanie poziomu usług publicznych w różnych rejonach miasta. Oznacza to, że obsługa transportowa relatywnie słabiej skomunikowanej z centrum Warszawy Góry Kalwarii będzie priorytetowa wobec usprawniania połączeń z Białołęką czy Bemowem. Nie będzie możliwa koncentracja środków i wysiłków na projektach stricte warszawskich, np. szybkim dokończeniu budowy II linii metra.
Zdrowie, oświata
Podobna logika będzie obowiązywać nie tylko w dziedzinie transportu, ale także innych podstawowych usług takich jak np. służba zdrowia czy oświata. Dla przykładu, liczba przedszkoli i żłobków na mieszkańca w niektórych gminach podwarszawskich jest znacznie niższa niż w Warszawie. W jednej z nowych „warszawskich” gmin, w Brwinowie wskaźnik uprzedszkolnienia wynosi około 62 proc., podczas gdy w Warszawie jest on jednym z najwyższych w kraju poziomie i sięga ponad 97 proc. A więc w ramach wyrównywania poziomu rozwoju, większe środki będą kierowane do tego typu miejsc, niż na budowę szkół i przedszkoli np. na Białołęce. Może okazać się, że potrzeby mieszkańców Białołęki w tym zakresie są dość dobrze zaspokojone w porównaniu z nowymi warszawskimi gminami i to właśnie te ostatnie będą cieszyły się priorytetem przy decyzjach finansowych.
Zatem w nowej rzeczywistości ustrojowej mieszkańcy m. st. Warszawy, chcąc nie chcąc, podzielą się budżetem z mazowieckimi gminami niezależnie od tego, jak mocne są powiązania funkcjonalne tych ostatnich ze stolicą.
Jednak mieszkańcy podwarszawskich gmin także nie mają specjalnych powodów do radości, bo to nie oni będą decydować o tym, czy na ich terenie potrzebne jest bardziej przedszkole, czy żłobek, ale postanowi to rada miasta Warszawy.
Pod jej kontrolą znajdą się praktycznie wszystkich decyzje inwestycyjne gmin ościennych. Na ile ich mieszkańcy odnajdą się w sytuacji, w której z każdym większym problemem będą musieli udać się do zarządu lub rady m. st. Warszawy, trudno dziś określić.
Ścieżki rowerowe, parki, bulwary
Pieniędzy od samego rysowania na mapie niestety nie przybędzie, a więc niewiele wyższe dochody miasta będą dzielone na wszystkie 50 gmin, w tym większość trafi do 32 gmin ościennych. W konsekwencji mniej pieniędzy zostanie na inwestycje miejskie, usprawniające funkcjonowanie na terenie silnie zurbanizowanym. Zapewne przyjdzie znaczące spowolnienie, o ile w ogóle nie koniec, budowy ścieżek rowerowych, inwestycji w miejskie parki, bulwary wiślane etc. Stanie się tak dlatego, że zaproponowany system podejmowania decyzji premiuje gminy podwarszawskie, a te mają zupełnie różne interesy i priorytety rozwojowe od gmin centralnych. W przypadkach starcia tak zróżnicowanych interesów może też nastąpić po prostu pat decyzyjny. Zapisy projektu nie przewiduje w razie dojścia do niego żadnych skutecznych rozwiązań.
Wielki miasto, mniej pieniędzy
Współczesne wyzwania, przed którymi stoją władze Warszawy, są ogromne. Priorytetem jest porządkowanie układu urbanistycznego, budowa lepszych powiązań pomiędzy dzielnicami, redukcja korków, budowa nowych instytucji oświatowych, rewitalizacja, stworzenie dobrej przestrzeni publicznej, wprowadzenie wysokiej jakości usług czy atrakcyjnych terenów zielonych do wypoczynku i rekreacji. Słowem wszystko, co poprawia jakość życia codziennego warszawiaków. Dlatego też budżet miasta musi być skoncentrowany na działaniach dokładnie na tym obszarze, a nie rozmyty na ogromną przestrzeń przyszłego miasta metropolitarnego.
Rozszerzanie obszaru Warszawy bez jednoczesnego zwiększenia źródeł dochodów sprawi, że miastu będzie bardzo trudno się z tymi problemami uporać, a Warszawa pozostanie wielką jedynie na mapie, co we współczesnym świecie nie do końca ma znaczenie. Na skutek pogorszenia jakości usług część mieszkańców może podjąć decyzję o wyprowadzce poza granice dzisiejszych dzielnic – to też już będzie przecież Warszawa – co spowoduje dalszy wzrost kosztów funkcjonowania miasta. To, jak może być to groźne, pokazała historia Detroit, które po prostu zbankrutowało.
W źle zarządzanym, nieatrakcyjnym mieście, nikt po prostu nie chce mieszkać, a mieszkańcy wyprowadzając się na przedmieścia jeszcze potęgują jego problemy i generują nowe koszty, szczególnie w zakresie budowy i utrzymania infrastruktury. Nie dość, że domagają się kolejnych dróg, którymi w coraz większych ilościach dojeżdżają do miejsc pracy w centrum (do Warszawy wjeżdża dziennie już milion samochodów), żądają także zapewnienia podobnego poziomu usług jak w dzielnicach centralnych (przychodni, żłobków, przedszkoli), tyle że trzeba je stworzyć od nowa w powiększonych granicach miasta. Koszty utrzymania całego miasta są więc coraz wyższe i w ten sposób błędne koło się zamyka.
Tak rozumiany ekspansywny rozwój jest ekonomicznie nieefektywny i w praktyce w długim okresie nie do utrzymania, a Detroit stało się wymownym symbolem takiego właśnie procesu, trajektorii rozwoju miasta, która nie została w odpowiednim momencie skorygowana. Dlatego właśnie tworzenie miast zwartych, kompaktowych, zrównoważonych w sensie ekologicznym i finansowym to postulat wszystkich ekspertów mówiących o miastach przyszłości, a sankcjonowanie lub tworzenie systemu, który będzie zachęcał do działań odwrotnych jest pomysłem wręcz kuriozalnym.
Paraliż zarządzania
Groźbę takiego scenariusza zwiększa zaproponowany w projekcie PiS system podejmowania decyzji. Wybierani z 50 okręgów radni miasta nie będą w stanie dojść do porozumienia w żadnej praktycznej sprawie, bo jakie wspólne interesy w dziedzinie oświaty, a nawet planowania przestrzennego wiążą gminę Halinów z którąkolwiek dzielnicą Warszawy? W nowej radzie Warszawy większość będą reprezentowali radni z terenów poza metropolią, a za swoje główne zadanie będą naturalnie uważali wyrównywanie dysproporcji między Warszawą a swoimi terenami. Problemy miasta będą dla nich zupełnie obce. Co istotne, będzie to z punktu widzenia reprezentantów lokalnych społeczności podwarszawskich podejście jak najbardziej słuszne.
Dwa światy
Interesy dwóch grup mieszkańców i reprezentujących ich radnych są w wielu dziedzinach po prostu bardzo różne i w żaden sposób nie przystają do siebie. Oprócz zróżnicowania w rozwoju gospodarczym regiony peryferyjne charakteryzują zupełnie inne problemy niż tereny silnie zurbanizowane.
Upraszczając, jednym z głównych problemów centrum miasta jest wysoki poziom zanieczyszczenia powietrza ze źródeł komunikacyjnych, podczas gdy głównym źródłem smogu w gminach bardziej od centrum oddalonych jest niska emisja z pieców domowych. Dlatego też mieszkańcy dzielnic centralnych domagają się od władz Warszawy bardziej zdecydowanych działań na rzecz ograniczania ruchu samochodowego. Z kolei mieszkańcy przedmieść domagają się budowy sieci dróg i autostrad, którymi mogą dojechać do pracy. Potencjalne konflikty między przedstawicielami „miasta” a „nie-miasta” nie będą więc niczyją winą, a jedynie konsekwencją wadliwie zaprojektowanego systemu, który sprawia, że te wzajemnie wykluczające się interesy trzeba pogodzić, co wydaje się z gruntu skazane na porażkę.
Warto się postawić się na chwilę w miejscu prezydenta miasta, który ma teraz rozstrzygnąć w sprawie wyższości jednych potrzeb nad drugimi.
Podwójna większość
Zaproponowany w projekcie ustawy podział mandatów (1 radny na każdą dzielnicę i gminę) spowoduje, że to właśnie gminy podwarszawskie będą miały zdecydowaną przewagę głosów nad 18 warszawskimi dzielnicami. Sytuację komplikuje podwójna większość w radzie. Propozycje uchwał będą mogły zostać zatem przyjęte tylko pod warunkiem, że poprze je większość radnych, a jednocześnie będą oni reprezentować większość mieszkańców.
O ile większość radnych będzie pochodzić z gmin podmiejskich, o tyle nie będą oni reprezentowali jednocześnie większości mieszkańców. Ponad 800 tysięcy nowych mieszkańców dostanie prawie dwa razy więcej mandatów niż 1,7 mln dotychczasowych warszawiaków. Poparcie kilku radnych warszawskich dzielnic będzie wystarczyło, aby projekt promowany przez środowiska podmiejskie miał szansę na wdrożenie. Sytuacja odwrotna jest raczej wykluczona, bo 18 dzielnicowych radnych nie będzie w stanie zbudować większości (powyżej 25 głosów „za”) dla praktycznie żadnej ze swoich „miejskich” propozycji. To gwarantuje paraliż decyzyjny.
Gminy kontra dzielnice
Niezrozumiale jest przyjęcie założenia o zróżnicowanym statusie formalnoprawnym różnych jednostek miasta. Zachowaniu statusu gminy dla gmin podmiejskich i zachowaniu dzielnic, czyli jednostek bez osobowości prawnej dla dzielnic. Różne traktowanie będzie widoczne chociażby w sprawach finansowych. O ile jednostki pomocnicze, czyli warszawskie dzielnice, nie będą miały własnego budżetu, a jedynie tak jak dziś, aneks do budżetu miejskiego, sąsiadujące z nimi gminy będą prowadziły w miarę samodzielną gospodarkę budżetową w tych dziedzinach, które nie zostaną przekazane miastu. Trudno sobie wyobrazić równy status w negocjacjach w jakiejkolwiek sprawie, jakie sąsiadujące ze sobą jednostki o tak różnych statusach mają prowadzić „na równych prawach”.
Zarządzanie chaosem
Uprzywilejowuje to z jednej strony gminy podmiejskie, ale też w żaden sposób nie ułatwia zarządzania miastem ani w nowych granicach, ani w obecnych. Będzie on jeszcze bardziej skomplikowany. Mieszkańcy dzielnic będą reprezentowani w 31-osobowej radzie gminy Warszawa, a także 50-osobowej radzie miasta stołecznego Warszawy i w swoich radach dzielnicowych, okrojonych o kolejne kompetencje, a liczba wszystkich radnych działających na terenie metropolii przekroczy 1100 osób.
Mieszkaniec Wawra będzie podlegał jednocześnie przy załatwianiu spraw innym regułom niż mieszkaniec Sulejówka, bo w przypadku tego ostatniego burmistrz będzie miał zapewne więcej kompetencji. Gwarantuje mu to Konstytucja RP, zgodnie z którą to gminy są podstawową jednostką samorządu terytorialnego i są organem właściwym we wszystkich sprawach niezarezerwowanych ustawami dla innych organów. W przypadku mieszkańca Wawra takim organem będzie prezydent m.st. Warszawy. Mieszkańcy gmin podwarszawskich będą dodatkowo wybierać prezydenta i burmistrza Warszawy, ale mieszkańcy gmin warszawskich nie będą wybierać burmistrzów gmin ościennych.
Partie polityczne, ruchy miejskie, radni bezpartyjni – wszyscy powinni się zjednoczyć w stawieniu oporu temu szkodliwemu pomysłowi
Justyna Glusman
Prezydent marionetka
Inną konsekwencją wprowadzenia de facto jednomandatowych okręgów wyborczych w radzie miasta Warszawy będzie pozbawienie szans na elekcję przedstawicieli ruchów i stowarzyszeń lokalnych. Dopiero teraz zacznie się walka o Warszawę pomiędzy partiami politycznymi. Proponowany ustrój gwarantuje nie tylko chaos decyzyjny, ale też praktyczne ubezwłasnowolnienie prezydenta miasta. Poddany presji ze wszystkich stron, bez wyraźnych instrukcji w postaci uchwał, których rada miasta Warszawy nie będzie w stanie uchwalić, będzie łatwym kandydatem do nieprzyznania absolutorium.
Wdrożenie tego rozwiązania sprawia, że osoba prezydenta straci po prostu na znaczeniu, a tym samym straci na znaczeniu wynik wyborów na prezydenta m.st. Warszawy. Być może taki był właśnie zamysł, który stoi za proponowanymi rozwiązaniami.
Wbrew konstytucji?
Odrębnym problemem jest sam tryb wprowadzenia tej ustawy, a w szczególności fakt, że cały proces odbywa się praktycznie bez udziału mieszkańców żadnej z zainteresowanych gmin. Jest to wbrew konstytucyjnej idei, że to organ uchwałodawczy decyduje o ustroju jednostki samorządu terytorialnego.
Jest to także sprzeczne z zasadami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, które wymagają, aby tego typu zmiany były konsultowane z mieszkańcami, jako wyraz uznania podmiotowości wspólnot lokalnych. Nie przeprowadzono żadnych badań, które wskazałyby chociażby na to, które gminy mogą zyskać, a które na przyłączeniu do stolicy stracić, co jest funkcją siły ich powiązań z miastem, nie mówiąc o konsekwencjach finansowych dla samej Warszawy i podzielonych za sprawą ustawy powiatów ją otaczających.
Niektóre zapisy ustawy są tak ogólne, że niewiele z nich wynika. Wśród problemów praktycznych nie doceniono chociażby tak trywialnych jak powtarzające się nazwy ulic. Internauci już policzyli, że w Warszawie będzie 11 ulic Jana Pawła II.
Przedstawione propozycje oraz tryb ich wprowadzania idą jednak przede wszystkim wbrew zdrowemu rozsądkowi i są wyrazem zupełnego braku szacunku dla demokracji lokalnej jako takiej.
*dr Justyna Glusman Ekspert w think tanku Forum Od-nowa, autorka publikacji naukowych z dziedziny samorządu terytorialnego, rozwoju miast i zarządzania miastem, działa w warszawskim ruchu miejskim , Stowarzyszenie Ochocianie Sąsiedzi.