Mniej więcej 100 metrów miał do pokonania kurier, który dostarczył polskiemu rządowi dokumenty z Komisji Europejskiej. Właśnie tyle dzieli budynek Berlaymont, w którym zapadła decyzja o przyjęciu opinii na temat rządów prawa w Polsce, od Stałego Przedstawicielstwa RP przy Unii. W środę, kilka minut przed 17:00, przesyłka została odebrana przez polskiego ambasadora, który znalazł w środku 19 stron uwag, przygotowanych przez Fransa Timmermansa, krytycznie oceniających polską demokrację i kontakty z rządem w Warszawie.
Opinia natychmiast została zaszyfrowana i przesłana do polskiego MSZ, z alei Szucha trafiła na biurka premier Beaty Szydło i prezydenta Andrzeja Dudy. Choć nie ma na niej klauzuli tajności, to Komisja chciałaby, by treść opinii, przynajmniej przez dwa tygodnie, pozostała poufna, by dać czas polskim ministrom na odpowiedź.
Otwierając kopertę ambasador Jarosław Starzyk, który reprezentuje nasz kraj w Brukseli, nie mógł być jednak zaskoczony. Przyjęta 1 czerwca opinia zawierała te same zdania, które znalazły się w pierwszym projekcie, zapowiadanym przez Timmermansa dwa tygodnie wcześniej: „Konflikt o Trybunał zagraża państwu prawa (…) Wartości demokratyczne są w Polsce zagrożone (…) Trybunał nie może działać efektywnie, nie wypełnia swojej funkcji”. To tylko kilka ze stwierdzeń o demokracji, ale są też takie, o współpracy z Warszawą: „Mimo spotkań i kontaktów, polski rząd wciąż nie podjął konkretnych działań, by odpowiedzieć w sposób satysfakcjonujący na wątpliwości Komisji oraz by rozwiązać problem" Ambasador nie był zaskoczony też z innego powodu, decyzji spodziewał się od rana.
Timmermans wzburzony wieczorną rozmową
Jeszcze we wtorek, dzień przed wydaniem opinii Komisji, na brukselskim lotnisku wylądował samolot z Warszawy. Na pokładzie niezapowiedziana delegacja z polskiego ministerstwa sprawiedliwości. Urzędnicy ruszyli z Zaventem i podjechali prosto przed budynek Komisji Europejskiej, by przeprowadzić rozmowy ostatniej szansy. Tego dnia członkowie gabinetu Fransa Timmermansa przyznawali nieoficjalnie, że toczą się rozmowy na poziomie ekspertów. Prawnicy mieli sprawdzić, czy nowe propozycje przesłane przez polski rząd są zgodne z zaleceniami Komisji Weneckiej i czy są wiarygodne. Ale kluczowa i tak będzie wieczorna rozmowa telefoniczna między Timmermansem a polską premier.
Telefon na biurku premier Szydło zadzwonił po 21:00. Obok siedział też minister Witold Waszczykowski, który przysłuchiwał się rozmowie. Premier miała zapewniać, że jest gotowa do dialogu, że prace w parlamencie trwają, i tylko opozycja musi wyrazić wolę współpracy. Pół godziny później rzecznik rządu mówił, że rozmowa była dobra i merytoryczna. Tego nie potwierdzają źródła w Komisji. Przeciwnie, nie tego oczekiwał Frans Timmermans i już wtedy miał powiedzieć Beacie Szydło, że negatywna opinia zostanie przyjęta. W trakcie wymiany zdań każda ze stron powtórzyła swoje argumenty, jedyny nowy element, który się pojawił to emocje. Timmermans usłyszał m.in. zarzuty, że staje po jednej stronie sporu i pytania, co sam zrobił, by doprowadzić do kompromisu.
Wiceprzewodniczący był oburzony, spodziewał się, że usłyszy o konkretnych inicjatywach, nie spodziewał się oskarżeń. Argumenty o woli dialogu słyszał już wiele razy - podczas rozmowy telefonicznej dwa tygodnie wcześniej czy osobiście, gdy niespodziewanie pojawił się w Warszawie. Już wtedy, po drugiej wizycie w Polsce, na trzynastym piętrze budynku Komisji, relacjonował, że nie widzi postępów, że Polska dostanie jeszcze tydzień, ale patrząc realnie, nie spodziewa się niczego optymistycznego. To, co jest problemem – zdaniem komisarza - to dwa przeciwne grupy w samym obozie polskiej władzy: zwolennicy kompromisu i niechętni do ustępstw.
Zaraz po odłożeniu słuchawki było jasne, że porozumienia nie będzie. Służby prasowe już pisały komunikat dla mediów, a Frans Timmermans - słowa, którymi rozpocznie konferencje prasową.
Dobry i zły policjant
Gdy w środę po godz. 10 przy jednym stole zasiadło dwudziestu ośmiu komisarzy, punkt dotyczący Polski nie zajął im zbyt dużo czasu. Wiceprzewodniczący Komisji zrelacjonował krótko telefoniczną wymianę zdań. „Premier Szydło powtarza słowo w słowo, że rząd jest gotowy do dialogu i na tym się kończy”. Dodał, że starał się nawiązać kontakt z rządem w Warszawie, ale się nie udało. - Uważam, że opinia powinna zostać przyjęta - zakończył. Siedzący na szczycie stołu Jean-Claude Juncker przytaknął. Choć wcześniej wydawało się, że to on opowiada się za łagodniejszym potraktowaniem Polski i nie był chętny, by proces przyspieszać, to zmienił zdanie, gdy usłyszał przebieg wieczornej rozmowy.
- Oni tylko grają rolę dobrego i złego policjanta. Pamiętaj, że decyzje podejmują wspólnie - słyszę w jednym z unijnych gabinetów, kilka pięter pod salą obrad kolegium. Takie głosy, że Juncker byłby dla Polski bardziej łagodny, pojawiały się od stycznia, od momentu rozpoczęcia procedury.
Polski rząd chciał to nawet wykorzystać kilka tygodni wcześniej. Na początku kwietnia, po pierwszej wizycie w Polsce, Timmermans zapowiedział, że chce wrócić do naszego kraju w ciągu dwóch tygodni. Rzecznicy Komisji na SMS-y z pytaniami o termin przylotu na Okęcie odpisywali: „wkrótce”. Aż do dnia, gdy wchodzący na spotkanie ministrów w Luksemburgu Witold Waszczykowski stwierdził, że żadnego terminu nie ma, nie będzie też wizyty, bo nie ma zaproszenia. Minister dodał jeszcze, że woli, by do Polski przyleciał szef komisji Juncker. Nie udało się ze złym policjantem, spróbujemy z dobrym. Tylko że zdenerwował się i jeden, i drugi.
To, co wtedy nie było oczywiste, wydaje się dziś najciekawsze – wizyty unijnych komisarzy były już wtedy przygotowane. Nie tylko ta wiceszefa Komisji, ale też samego Jean-Claude'a Junckera. W poniedziałek 18 kwietnia do naszego kraju wybierał się Frans Timmermans, a gdyby rozmowy zakończyły się porozumieniem, to tydzień później, 25 kwietnia, sukces ogłaszałby już przewodniczący Komisji, pozując do pamiątkowych zdjęć z Beatą Szydło w gabinecie przy Alejach Ujazdowskich. Ten scenariusz nigdy nie został zrealizowany. Gdy Juncker dowiedział się, że Polska próbuje grać zaproszeniami i ominąć komisarza odpowiedzialnego za procedurę rządów prawa, zaprotestował. Jego wizyta została odwołana.
Lot do Polski byłby zresztą bezcelowy, nie było czego ogłaszać, nie było porozumienia. Narastała tylko irytacja, bo nawet polscy dyplomaci w Brukseli przewidywali, że do maja sprawa zostanie zakończona. Komisja, jeśli do tej pory miała wątpliwości, wtedy już była pewna - rozpoczyna się gra na czas. A właśnie temu wprowadzona procedura miała zapobiegać.
Kij zamiast broni atomowej
Przed wprowadzeniem procedury rządów prawa Unia dysponowała jedynie bronią atomową. To tak zwany artykuł 7 Traktatu o Unii Europejskiej, który pozwala Komisji wnioskować o ukaranie państwa, które narusza wartości demokratyczne. Sankcji nie nakładają jednak komisarze, a państwa Unii, wszyscy szefowie rządów, którzy przylecą na szczyt UE, muszą podnieść rękę i uznać złamanie zasad praworządności. Kary są poważne, to zawieszenie praw członka, pozbawienie go głosu. To opcja nuklearna, ale Brukseli brakowało przez lata zwykłego kija, mechanizmu do korygowania błędów, a nie wysadzania wszystkiego w powietrze.
Bez takiego kija Komisja wydawała się niegroźna, co przez lata wykorzystywał Viktor Orban, przekonany, że nikt go głosu w Unii nie pozbawi. Węgierski premier, od razu po wyborczym zwycięstwie w 2010 roku, wszedł na kurs kolizyjny z Brukselą. Reformował media, wprowadzał zmiany w Trybunale Konstytucyjnym. Rząd powtarzał „zmiana! zmiana!”, przeprowadzając nowelizację niemal 600 ustaw, niektórymi interesowała się też Komisja Wenecka, a problem zaczęły dostrzegać instytucje unijne.
Tam, gdzie Komisja mogła, dyscyplinowała Węgry finansowo. Z jednej strony zamrażała wypłatę funduszy, z drugiej strony obiecywała finansową pomoc w zamian za zmiany w prawie. Było to możliwe tylko w obszarach, w których obowiązki państw wynikają bezpośrednio z unijnych dyrektyw. Inaczej jest, gdy wchodzimy na miękki grunt „demokratycznych wartości”. Tu nie ma sztywnych reguł, żadne unijne rozporządzenie nie określa składu Trybunału Konstytucyjnego, więc Orban zwiększył go skład z 11 do 15 sędziów, dokładając czterech własnych. Gdy Bruksela wyrażała wątpliwości, premier z Budapesztu odpowiadał, że Jose Manuel Barroso, ówczesny szef Komisji, jest jak sowiecki aparatczyk.
W końcu Barroso zaczął domagać się wyjaśnień. Wysyłał do Orbana listy i opinie, ten odpisywał, ale po węgiersku, zasypując urzędników długimi i skomplikowanymi odpowiedziami. Gdy te przetłumaczono, przychodziły kolejne, z informacją, że poprzednie nie są już aktualne. Czasem Budapeszt wysyłał stare ustawy, a potem przepraszał z pomyłkę i dosyłał ich nowelizacje. Gra na czas była oczywista, ale komisarze nie mogli nic zrobić. Nie było terminów, nie było procedury. Nie było kija. Musieli stworzyć go sobie sami.
Po konsultacjach z Radą Europejską i Parlamentem Europejskim w 2014 roku Komisja opublikowała ramy nowej procedury, tzw. dialogu w ramach rządów prawa, a więc to, co teraz testujemy w Polsce na własnej skórze. Powstały trzy etapy poprzedzające użycie „opcji nuklearnej”, czyli artykułu 7. Krok pierwszy to badanie, czy do naruszenia zasad doszło (ten odcinek kończy się właśnie opinią). Krok drugi to wysłanie rekomendacji – Komisja zaleca, co należy zrobić, by naruszenia praworządności powstrzymać. Dopiero w kroku trzecim następuje wciśnięcie atomowego guzika i wniosek o ukaranie.
Procedura powstała jako reakcja na działanie Węgrów, ale wobec nich nie została nigdy wszczęta. Powodów jest kilka. Węgierski rząd mógł więcej, bo miał większość konstytucyjną i konstytucję zwyczajnie zmieniał bez jej naruszania. Gdy przed rokiem większość taką stracił, Orban powiedział, że już nie jest mu już potrzebna, bo zmienił już wszystko, co chciał zmienić.
„Fajny czaruś”
Kolejny powód to osoba samego Orbana. „On jest fajny czaruś” – mówił o nim Aleksander Kwaśniewski i podobne słowa często padają w Brukseli. Węgierski premier spotykał się osobiście z szefami państw i komisarzami, by załagodzić sytuację, coś obiecać lub wytłumaczyć. Zawsze był gotowy na handel wymienny: „To wy mi odpuścicie tutaj, bo bez tego nie mogę wrócić do kraju, a ja wam odpuszczę tu i tu, i potem wszyscy będą zadowoleni” – negocjował. Przyjeżdżał na salony osobiście, wchodził na sale, żartował. - No, o tej karze śmierci to ja tam palnąłem, ale musiałem tak zrobić, no trudno. Ale przecież wiecie, że nic takiego nie wprowadzimy – mówił.
Z Polską jest inaczej. Do spotkań dochodzi rzadko i to – w opinii komisarzy – nie z osobą, która faktycznie podejmuje decyzje. „Nikt nie wierzy, że Polską rządzi Beata Szydło” - pisze wychodzący w Brukseli tygodnik "Politico". Na konferencji Timmermansa zagraniczni dziennikarze pytali go wprost, czy rozmawiał z Jarosławem Kaczyńskim. - Oni są zmęczeni, że jednego dnia rząd coś obiecuje, a drugiego musi się z tego wycofywać - słyszę od jednego z dyplomatów.
W polskim obozie odczucia nie były lepsze. Po pierwszej rozmowie telefonicznej w połowie maja polski rząd był naprawdę zadowolony i nie spodziewał się że dzień później Komisja wystąpi z tak mocnym komunikatem. Nagle okazało się, że Polska dostała zaledwie kilka dni na odpowiedź, a informacja prasowa, przesłana do dziennikarzy, była bardzo jednoznaczna i krytyczna. - To nie było zagranie fair, tak nie postępuje się w relacjach z dużym krajem Unii - mówili zaskoczeni polscy dyplomaci, a przyznawali nawet pracownicy Komisji. Właśnie wtedy rząd w Sejmie sięgnął po sztandary z hasłem „suwerenność” i przystąpił do kontrataku. - Frans Timmermans co innego mówi publicznie, co innego mówił w rozmowie z nami - oburzał się na konferencji w Brukseli minister Waszczykowski. Gdy pytam o te słowa wiceszefa Komisji, ucina temat. - Nie będę tego komentował, chciałbym pozostać w tej debacie gentlemanem – odpowiada.
Sprowokowany do tego czy nie, komisarz Timmermans wykonuje kolejne kroki w procedurze, która miała służyć do uniknięcia opcji atomowej. W procedurze szytej na Orbana nie przewidziano, że ktoś może ją całkowicie zignorować. Że zamiast odpowiedzi na opinię, odeśle ją z powrotem, w dodatku „przedartą na pół”. Dlatego to nie tylko Polska może stracić na konflikcie z Komisją, która w innych obszarach będzie teraz bardziej skrupulatna i może wstrzymywać fundusze lub ignorować polski głos w walce o unijne pieniądze. Komisja może więc stracić swoją procedurę. Kij, który dopiero testuje, wypadnie jej z rąk.
Możliwe scenariusze
Co dalej? Rozważmy jeden ze scenariuszy – jeśli polski rząd nie ustąpi, Komisja, by zachować twarz, nie będzie miała wyjścia i sięgnie po artykuł 7. Wtedy to Donald Tusk, jako szef Rady Europejskiej, znajdzie się w trudnej sytuacji i będzie musiał poddać pod głosowanie wniosek o ukaranie swojego kraju. Mało prawdopodobne, że wszyscy podniosą ręce przeciw Polsce, kar więc nie będzie. Beata Szydło wróci do Warszawy wzmocniona, a Komisja nieprędko sięgnie po procedurę ochrony praworządności ponownie.
Drugi wariant to zaskarżenie przez Polskę całej procedury do Trybunału Sprawiedliwości UE. Jeśli Bruksela zdecyduje się przesłać własne rekomendacje, Warszawa może przesłać skargę do Luksemburga, argumentując, że Komisja nie działa na podstawie traktatów. To, kto wygra, ma dziś mniejsze znaczenie, ważniejsze, że na wynik będzie trzeba czekać kilkanaście miesięcy, a wtedy i skład TK będzie już inny i sytuacja wokół niego się zmieni.
I Polska, i Komisja Europejska na konflikcie mogą tylko stracić. Kto zyska? Oczywiście, że ktoś trzeci. Mowa o innych państwach, które będą uzależniały swoje poparcie dla jednej ze stron od osiągnięcia własnych korzyści. Za ewentualne poparcie Polska będzie musiała Orbanowi zapłacić, jest to bowiem sprawny polityk, który nie rozdaje głosów za darmo. Inne kraje z ochotą przejęłyby zaś należne nam fundusze i już się cieszą, że warszawska dyplomacja jest osłabiona. Znajdą się i takie stolice, które skorzystają z okazji, by uderzyć w Brukselę i osłabić jej wpływy w obszarach niezwiązanych z gospodarką, np. w kwestii imigracji. Do tej pory Komisja kojarzyła się raczej z grupą anonimowych urzędników, teraz chce być politycznym graczem, ale wchodząc do tej gry, musi liczyć się też z przegraną.
- Rząd może trochę zyskać, ale Polska w tym czasie dużo straci, nie tylko wizerunek - komentuje dziennikarz belgijskiego "Le Soir" Jurek Kuczkiewicz. I zwraca uwagę na słowa Timmermansa z ostatniej konferencji. Wiceszef Komisji wyraził tam nadzieję, że Polska powróci do grona ważnych państw Unii. Powróci, czyli teraz z tego grona wypadła.